时隔9年 重新向再生塑料敞开大门?

2026年11月，欧盟将禁止向非经合组织国家出口可能可回收的塑料。欧盟将此类出口归类为“废弃物”，并称跨境流动行为是“环境剥削”。 就在欧盟正逐步关闭贸易之际，中国却扭转了此前的政策，承诺扩大可回收塑料的跨境流动。在过去十年的大部分时间里，中国曾全面禁止进口塑料废弃物。

欧盟与中国似乎正朝着不同的方向迈进。欧洲着力于提升国内对再生塑料的需求，同时对外出口采取强硬立场。而中国的新举措则以供给为核心，对再生塑料需求的关注相对薄弱。双方各有所长，也各有可借鉴之处。因为要构建一个拥有影响力的全球塑料污染治理框架，就必须同时从需求和供给两端采取行动。 然而，中国近期的种种发展却几乎未引起中国以外地区的任何分析。这实为一种失误，因为在近代史上，没有哪个国家能像中国一样深刻地塑造全球回收贸易。

中国塑料禁令

中国于2017年启动的“国家剑”政策， 突然关闭了对塑料废弃物进口的大门——这一举措对中国而言可谓一场巨变。之前的二十年间，中国一直大量吸收全球回收的塑料垃圾。做出这一改变并非没有道理。许多富裕国家运往中国的塑料废弃物都存在污染或无法回收的情况，当地进口商往往缺乏处理这些废弃物的能力，而当时中国的监管体系也尚不完善。结果，中国国内的塑料污染问题日益加剧。“国家剑”计划有效遏制了此前进口废弃物所造成的空气与土地污染，并迫使那些长期以来将废弃物分类处理问题外包出去的国家正视自身责任。 然而，“国家剑”本身并不能构建塑料的循环经济。由于进口的塑料废料原料已无法获得，且缺乏需求侧政策推动回收材料进入循环体系，市场便开始更多地生产原生塑料。 

中国初级塑料进口量从2017年的2970万吨增至2020年的4090万吨，年均增幅达12.6%，几乎是此前五年增速的三倍。此后，中国逐步具备了在国内生产那些原本依赖进口的塑料制品的能力，到2024年，合成树脂的自给率已攀升至90%。尽管如此，中国依然在大量使用塑料；最大的变化在于，塑料的来源正逐渐转向国内生产的原生料。 中国国内的再生塑料正与一个占据全球约40%产能、年出口量超过1700万吨、结构性供过于求的本土石化行业展开竞争。该行业的利润率低得惊人，以至于生产商们不惜以任何能拿到的价格来推动销量。不仅缺乏规模经济优势导致再生树脂成本更高，而且再生树脂还面临一个组织严密、与政治权力关系密切的石化行业所带来的挑战。 今年原油价格飙升时，再生材料与原生材料之间的价差缩小了。但今年夏季油价回落后，原生塑料的成本也随之下降，一些中国买家又将订单转回了原生材料。 “国家剑”政策的核心教训所引发的启示远不止于中国：若仅从供给侧限制再生塑料，而缺乏需求侧政策来推动循环经济，就可能进一步巩固原生塑料的地位。如今，中国大部分废弃物正被焚烧以获取能源，这消耗了大量本可重新加工利用的塑料。

政策正在调整方向——但仍需推进

尽管历经一段时间，中国的循环经济架构如今已初具规模。2026年7月发布的《循环经济发展规划“十五五”规划》承诺，中国将从国外引进高质量的再生原料。该规划呼吁重新调整进口机制，简化相关管理程序，并扩大可进口的品类范围，以使进口物资更好地补充国内供应。根据这一五年规划，到2035年，中国将建成国际领先的循环经济产业；此外，还专门制定了由七个部门联合实施的行动方案，设定到2030年每年回收塑料超过1950万吨的量化目标。 2017年，中国政府关闭了对外的全球最大再生资源市场。如今，北京可能正准备有选择地重新开放这一市场。这标志着方向的重大转变，但同时也仍处于推进之中。

仅靠增加可回收塑料的进口并不能形成市场：如果进口材料没有强制性的采购要求，就会导致大量颗粒料堆积在仓库中，根本无法与现有产品竞争。以中国为例，国内石化行业过剩的原生塑料为政府强制推行再生塑料需求提供了有力依据。强制性需求将推动国内更多回收和再利用行动，并进一步增强进口原料实现规模效益的必要性。当政府要求包装或消费品中必须含有最低比例的再生树脂时，品牌和企业便会重新设计其供应链以满足这一要求，从而推动投资流向回收、分拣技术以及材料创新领域。这些强制性规定还减轻了消费者的负担，并绕开了此前阻碍采取更有力措施的种种障碍——尤其是联合国塑料条约谈判中关于生产上限的议题，该议题因分歧过大而难以达成共识。 再生材料使用强制性规定是中国方面目前最亟需的工具。中国针对再生塑料的国家标准几乎全部为推荐性而非强制性标准。这一状况正在发生根本性改变：本月生效的《生态环境保护法》首次在中国法律中明确，国家可针对重点产品类别建立再生材料使用的强制性制度。当前，各级国家和地方主管部门应积极落实这一政策信号。

对中国而言，这不仅关乎环境治理，更关乎产业升级。中国是全球最大的塑料制品生产和出口国，而其出口市场正经历转型。欧盟的《包装及包装废弃物法规》要求，到2030年，在欧盟销售的一次性塑料饮料瓶中，再生材料含量须达到至少30%；到2040年，这一比例将升至65%。在韩国，一项类似的规定自今年1月起已正式实施：每年瓶装水和软饮料产量超过5000吨的企业，必须实现10%的再生材料使用率，并将在2030年前逐步提高到30%。 迄今为止，中国尚无类似的法律。这些强制性规定将影响在出口领域运营的中国制造商——但中国的塑料需求绝大部分仍以国内为主。制定自身的地方和国家层面的要求，将有助于加快国内的创新步伐。

有一个制约因素尤其值得关注：中国迄今尚未批准将再生塑料用于食品接触领域。而这一领域正是价值最高的需求所在——这意味着，哪个司法管辖区率先实现规模化食品级回收利用，就能占据优势地位。中国具备充分条件在食品级应用领域展开竞争，但按照目前的发展轨迹，它也面临被甩在后面的风险。

重塑塑料贸易

中国“国家剑”政策的无差别性引发了一个次生问题：人们开始普遍担忧甚至完全不敢再进行塑料贸易。如今，全球回收能力因缺乏合格的原料供应以及国内收集体系薄弱而处于闲置状态。过去那种未经严格管控、分类粗放的塑料“废弃物”运输方式令人记忆犹新，但这一问题已可通过现代认证与可追溯体系加以解决。贸易禁令只是将塑料废弃物转移了位置，并未改善全球经济体对塑料废弃物的处理方式。替代方案是依据公开且可执行的标准开展贸易活动。 那些将回收塑料视作废弃物予以处置的国家，将继续制定旨在阻止其流动的规则。这是欧盟的立场：它认为，塑料的加工应留在欧洲进行。相比之下，那些将塑料废弃物视为先进制造业原料——一种以机器人技术、人工智能驱动的分拣、材料科学和化学工程为基础的制造业——的国家，则会制定旨在对其进行验证的规则。

中国循环经济战略如今体现了这样一种观点：回收塑料具有重要的经济价值。国家发展和改革委员会从地缘政治压力下的资源安全角度出发，制定了这一规划——实际上将再生塑料视为战略性原料。中国正逐步摆脱对塑料流动的全面限制。未来的关键问题在于，中国的塑料政策能否引领区域和全球实践，尤其是在标准制定领域。标准决定了哪些物质可被视为废弃物。中国具备有利条件，可通过推动制定全球可回收材料的高标准，有效遏制隐形浪费。在国内，中国已重新界定了废弃物与再生资源之间的界限。随着亚洲各地区纷纷采取行动应对塑料污染问题，各国政府之间存在巨大潜力，可相互借鉴经验、协调统一相关标准。目前，相关基础条件已具备：印度和韩国实施的再生材料含量强制规定、建立东盟原料基准的可能性、日本与韩国的加工技术，以及澳大利亚的认证出口产品。 在由中国、欧盟和新加坡共同商定的绿色金融分类——多辖区共同基础分类法中，存在着一种富有启发性的相似之处。这一分类法已然成为可持续金融从业人士的重要参考依据。

结论

欧盟对回收塑料的流通实施了严格限制，但制定了逐步提高再生材料含量的强制性规定；而中国的做法则恰恰相反。最理想的状况并非让某种模式完全取代另一种，而是二者共同持续演进，形成一套综合工具体系，既着眼于回收塑料的供应端，也关注需求端。